令和元年第三回定例会決算特別委員会におきまして、総括質疑をさせていだきました。

令和元年第三回定例会決算特別委員会におきまして、総括質疑をさせていだきました。

間の抜けた表情ですが、真剣です

以下は、私のメモですので正確な内容は議会議事録を参照くださいませ。

当選後初の総括質疑なので、少し想いを語らせていただきます。
私の信念は将来世代に負担を先送りせず、今の時代を生きる大人たちが責任を持って次の世代の道筋を作ることです。令和11年から新規事業に充当できる一般財源が令和2年度の約半分の57億円にまで減少する見込みと推計されており、これから10年の取り組みは非常に重要です。中野区は30代後半の人員が薄く管理職候補が不足している状態ですから厳しい財政状況を迎える10年後に向けて、今、三十代の職員、議員が来るべき未来に備えて力を付けなくてはなりません。これから訪れるAI・RPAが普及する時代においては、政策立案ができる人材はますます重要になります。

効率の良い行政経営を行い質の高い政策立案、業務改善を推進するために重要になるのが行政評価です。事業1つ1つの目標と現状の課題を可視化し、仮設の設定から検証の過程で政策立案能力のある人材育成につながると考えております。また、区政のPDCAサイクルを機能させるためにも行政評価が重要と考えております。今回の総括質疑では行政評価と、その要となるエビデンスベースドポリシーメイキングの実践的な可能性について質疑をいたします。

行政評価及び政策形成に関する人材育成について
平成30年3月に策定された「中野区人事構想」の中で職員2,000人体制を維持した場合、令和7(2025)年度の職員年齢構成は、30代以下の職員が半数以上を占め、40代職員は現在の21.6%から11.7%へ減少すると想定しています。

また「中野区人事構想」の中で10年後に目指す職員像として「変化に対応し、区民の視点で考え、目標を明確にして課題解決に取り組む自律した職員」と示されており、職員にこれまで以上に特に求められる能力の1つに「調査研究・政策立案能力」が挙げられています。

私が調べた範囲では中野区が行なっている政策形成に関する職員研修は五つしかありません。その中で、希望者のみで実施する「政策形成ゼミナール」は毎年10名程度しか受講しておりません。政策形成ゼミナールは管理職候補者及び採用3年目の希望者が対象とのことです。受講比率は10%を下回っており、政策形成に関する人材育成を行えているのか疑問です。

行政評価及び政策形成に関する人材育成について
平成31年度中野区予算編成方針によると、「新規・拡充事業は、政策的位置付けと戦略的展開を明確にした上で、エビデンス・ベースで事業計画作成を徹底すること」とあり、「また、これを担う職員が日常的に専門的知識等を習得するための経費についても一定程度計上するものとする。」とあります。

エビデンスベースで事業計画書を作成できるようにするための人材育成について、区はこの半年間でどのくらいのコストをかけ、どういった成果を上げることができたのでしょうか。

職員課長:今年度はエビデンスベースの政策立案能力やデータ分析能力の向上を目的として、政策立案研修や政策形成ゼミナールを実施したところでございます。政策立案研修では、講師は内部講師で、庁内の会議室を利用して直営で実施したため物件費はかかっておりませんが、政策形成ゼミでは講師謝礼で庁内の会議室を利用して実施したため物件費はかかっておりませんが、政策形成ゼミでは講師謝礼が約15万円かかったところです。

研修など計画的に行われていると思いますが、受講率については課題と感じております。

続いて今後、区の政策形成力を向上するために、課長級職員、係長級職員それぞれに対する人材育成はどのように進めていく方針でしょうか。

職員課長:職員の政策形成能力を高める研修は、対象者やカリキュラムをブラッシュアップしながら、今後も実施していく必要があると認識しております。また、政策形成能力は実務で発揮する機会があることで向上していくと考えてございます。目標による管理の運用を通じて、新規事業の企画立案や職場横断的な課題解決の機会を与えるなど、実務における政策立案過程を通じて、人材を育成していく必要があるという風に考えております。

行政評価は、施策や事業の目標や現場の課題を可視化し、仮説設定やその検証ができるツールであり、政策形成能力の形成につながるものであると考えています。行政評価で明らかになった課題を研修の素材とするなど、人材育成に活用すべきだと考えるが、職員課と業務改善課それぞれの見解伺います。

職員課長:行政評価において各事業の指標や目標の達成状況を評価し、課題の分析や抽出を行うとともに、事業の見直しや改善の方向性を検討するということは政策形成能力の形成につながる実務経験であるという風に認識してございます。行政評価の実務を通じて職員の能力向上を図るとともに、行政評価制度で明らかになった課題を政策形成ゼミなどの研修のテーマや素材として活用する事が出来ないか検討してみたいと考えております。

業務改善課長:職員課長がお答えしたものと一部重複しますけども、行政評価が事業の効果を測定評価できるものになれば、各課における事業の課題を浮き彫りにすることになるため、事業の見直しに有効になるものとなることはもちろん、課内で課題の共有ができるなどOJTとしても有効なツールになり、職員の政策形成能力の向上につながるものと考えております。

中野区の施策評価の最大の課題は、結果として現状を追認するしくみになっていることです。平成30年度行政評価の6区分の結果とその比率を伺います。

業務改善課長:今後の施策の方向性についてということで全162施策中60施策37%が「拡充」、79施策48.8%が「維持」、22施策13.6%が「改善・見直し」、「縮小」がなし、1施策0.6%が「廃止」 。以上です。

私の方でも調べましたが「改善・見直し」が13.6%、廃止が0.6%で合計14.2%です。廃止したものについては、組織改正に伴うもので行政評価の結果ではありません。改善・見直しが15%を切るというのは、施策評価そのものが現状追認型になっていると言えます。部単位で見ると地域支えあい推進室、区民サービス管理部に関しては改善・見直しが必要な施策は0になっています。この現状をどのように考えていますか?

業務改善課長:施策における見直し、改善の方向性を今は示していますので、このような結果になっているかと考えております。施策では、各事業の成果を踏まえ評価することとしておりますが、事業と施策指標の因果関係が明確でないなどの課題もあると認識しておりまして、事業の評価、つまり事業の効果を適正に測り評価することで、そういった形の仕組みに変えることで異なる結果になると考えております。

指標の基準値・標準値である「ベンチマーク」についてですが、中野区にとって適正な数値なのか疑わしいものもあります。例えば、主要施策別冊115ページの地域支えあい推進室の指標に唐突に他県(兵庫県)の指標が使われているなどベンチマークを採用する際には人口規模、経済規模などが考慮されているのが疑わしい状況です。

現状は事務事業を評価するために必要な「事業単位の目標」、「計画と実績のコスト比較」が無いため、事業単位での評価ができないのが実態です。そのために一つ一つの事務事業のあり方を検討したり、指標を達成したかどうか判断ができない状況です。

施策番号0401「継続的に改革される区政経営」では以下のように整理されています。施策目標には、「電子申請の利用が進み~~簡単に手続きが済ませられる」とあります。
そのための事業として、「電子手続きの推進」「マイナンバー制度の利活用の推進」は利便性向上という点では妥当だと思います。また、施策指標として、「携帯電話、スマートフォンでの申請が可能な手続きの割合」は適切です。

一方で、「電子申請の利用が進む」といった施策目標を達成させるためには、電子申請の利用を推進するための広報活動も必要であると考えられますが、それらに関する事業の実施記載や認知度等の指標がございません。よりよい指標を作るためには定期的な見直しが必要と考えますが、何年ごとに見直しを行なっていますか?

業務改善課長:毎年、翌年度の区政目標の作成に併せまして、指標の見直しは実施しているところでございます。ただし、実績数値の継続性から指標を変えられない場合や、10カ年計画と同様の指標にしているなど、計画改定に合わせて見直す場合があるという現状もあるのも事実です。

これまでの施策評価では、指標の目標値の達成に貢献する優先順位の高い事業を主な事業としてピックアップしていたと認識しております。事業評価中心にシフトすることで、評価の対象とする事業の優先順位や基準をどのように考えていますか。

業務改善課長:評価の具体的手法につきましては今後検討して言いますけども、その時点での区政の重要課題、これから改定する基本計画で位置づけられた需要政策に関する事業、それから区民生活に大きな影響がある事業などが優先順位の基準になり得るのではないかと現時点では考えてございます。

基本計画を作成する際に政策体系を整理すると思いますが、政策の目標設定や事務事業の効果検証など必要とあれば外部の専門家の力も借りる必要があると思います。本来は政策形成に関する業務は内部の人材で行える方が望ましいと思いますので、OJTなどで計画的に人材育成をしていただければと思います。

事務事業評価には政策の進捗状況を測定するKPI(目標の達成度を評価するための主要業績評価指標)の役割があると考えております。妥当な政策目標と指標の設定、政策に紐づく事務事業の評価かが重要になると考えますが、業務改善課としてはどのように考えていますか?

業務改善課長:政策・施策事業、政策の体系化をし、目的と手段の関係で体系化された事業についてその効果を測定評価することで、政策目標と事業評価の連動性が図られると考えております。

事業単位で評価をするためにはインプットアウトプットアウトカムの指標設定になるわけですが、具体的には(1)単年度ごとに測定する活動指標と成果指標(2)3年から5年単位で測定する効果指標(3)事業費、職員数の内訳、単位当たりコスト、財源の内訳、受益者負担比率などの指標です。その上で事業評価へシフトした後、活動指標と成果指標のあり方についてはどのように考えていますか?

業務改善課長:事業の性質にもよりますけども、事業の効果を測定することがまず大事だと考えておりまして、その点においてアウトプット、アウトカム、活動指標であるとか成果指標であることにあまりこだわる必要はないと認識してございます。従いまして、活動指標により事業の執行を進捗や効率性の点から評価すること、また成果指標により施策の手段としての事業の必要性や有効性を評価する事が出来ると考えておりまして、評価にこれらを組み合わせていくことになるかと現時点では考えております。

平成30年度中野区予算編成方針にある事業の評価・改善では「経費の削減や事業効果の向上等の観点から、これまでに方向性が確認されているものはもとより、すべての事業について、事業の廃止・統合、縮小、執行方法の変更等について、改めて具体的に検討を行うことが必要」とされています。

平成30年度の施策評価結果を見ると今後の方向性について判定理由がわかりにくいものになっています。例えば施策番号0105「ユニバーサルデザインの視点がとり入れられた区政の推進」のように3つの指標目標を全て達成してない施策であっても「拡充」の判定がされているものもあれば、施策番号0401「継続的に改革される区政経営」のように指標目標を全て達成している施策であっても「改善・見直し」の判定がされております。

このように評価が分かれるのは指標達成率とは別に、区政にとって重要な施策であるため拡充の判定をされているのだと思います。事業において、指標の達成率だけでなく、緊急性や必要性、民間サービスの代替可能性なども、評価の基準として必要と考えますがいかがでしょうか。

業務改善課長:事業の性質にもよりますが、評価、立案、見直し時ともに単年度の実績では評価できない事業の扱いや、費用対効果、それから民間サービスによる代替性などの視点から検討する必要がある評価対象もあると考えてございます。

また、拡充の判定がされた事業についても手法の改善・見直しが必要な事業もあるのではないでしょうか。現状の判定方法ではそれらが区別できません。今後の方針については事業の予算を見直すのか、事業の手法や対象を見直すのかそれぞれの判定が必要になると考えます。この点についてはいかがでしょうか。

業務改善課長:費用対効果などの効率性の観点は基本であり、当然だと思いますので、拡充と評価された事業におきましても、必要最小限の予算で効果的な、また効率的な事業執行につながるようにしていくという考えでございます。

事業の特性によって、成果指標(アウトカム)が設定が難しいケースもあります。例えばですが施設管理などです。事務など事業の性格によって、アウトカム指標を設定せずに、コスト把握や執行状況のみを評価するなど区分する必要があると考えますがいかがでしょうか

業務改善課長:事業の性格によって評価基準を変える必要があるかと認識しております。委員が今お示しになった例もありますし、また例えば区の独自事業ですとか、法定受託事務ですとか、内部管理事務ですとか、今の一例ですけども、こういったいわゆる評価の分類と評価とそれに合わせた基準というものを今後検討していく必要があると思っています。

中野区では9月からオープンデータの公開が開始しておりますが、行政評価の結果を政策立案や業務改善案を検討する際に参照しやすい形式でオープンデータ化すべきと考えますがいかがですか。

業務改善課長:現在、行政評価結果は庁内的には職員がグループウェアで閲覧できるように表形式で掲載しております。対外的には区ホームページにPDF形式で評価結果を公表しております。まずは事業の効果を測定・評価できる仕組みに改善する事が第一だと考えてございますが、新たな評価方法が定まった後、今後、様々なデータを広く庁内外で政策形成に活用していく取り組みを進める中で、区のオープンデータ推進の考えを踏まえまして、参照しやすい形のデータ提供を実施して行きたいと考えております。

行政評価を検索したり、分析しやすい形で公開されることによって、様々な提案に進むと思っております。例えば事業量を把握することで業務改善やRPAの導入根拠にする事ができます。また定数計画を作成する際にも配置を検討しやすくなると考えております。中野区PDCAサイクルでは、行政評価結果を踏まえ、職員定数計画を検討するフローになっていますが、行政評価結果は十分に活用できていますか。

職員課長:行政評価の結果、事業の廃止や委託や民営化を行うことになった場合などには、それに伴う定数の減を検討する事ができますので一定程度活用できると認識しておりますが、細かい事業量につきましては、主な事業や施策といった単位ごとに、業務量に応じて按分した人件費として計上してございますので、そのまま定数計画の判断材料とすることは難しいという風に考えております。

これから新しい事業評価制度を創るところなので、職員課と業務改善課と連携して定数計画の検討に活用できる指標の設定に努めていただければと思います。

エビデンスベースドポリシーメイキングの実践的な可能性について
 OECD(2007)のエビデンス・ベースド・ポリシーメイキングの定義は「政策オプションの中から政策決定し選択する際に、現在も有益なエビデンスの誠意ある明確な活用」をすることとされており、実証的検討及び社会実験の実施が必要になります。この社会的実験は、施策及び事務事業における事前評価として位置づけることができます。イメージとしてはこのような流れになります。

(事務事業の事前の調査業務)
(1)新しい課題若しくは成果を出せていない従前の事業を検討するものとして設定
(2)課題と従前の事業を分析し、想定される1〜3つ程度の原因を設定
(3)原因に対しての打ち手(実験する事業)を設定し、実施
(4)実施した事業の内で、一番効果があったものを新規事業として採用
(5)補正予算若しくは新規事業として実施

実践事例としては、2018年に神奈川県葉山町がゴミの不法投棄を解決するため住民協同で取り組んだ事例をご紹介いたします。不法投棄の状況をモニタリングしたところ、悪意のあるポイ捨ては少数で収集終了後に後出ししているケースと、排出場所、分別間違えが多いことがわかりました。そこで、対策1として収集終了を案内する看板の設置、対策2として正しい排出場所・分別方法を案内するチラシの配布。地域ごとにグルーピングして対策1を実施する地域、対策2を実施する地域、何も実施しない地域に分かれて対策毎の効果測定を行ないました。その中から最も効果のあった対策1を予算化して政策に取り入れたという事例です。

中野区においても新規事業については試験的に実施して、例えば事前評価・予算化、実施、事後評価の3年のサイクルで必ず検証することとし、事業効果があるものや、今後より効果が見込めるものを拡充して実施するようにしてはどうか。

業務改善課長:新規事業の実施にあたりましては、現在も区の予算編成方針等においてエビデンスをもって事業計画を作成することとしておりまして、その効果について適切に評価し、必要な見直し改善を行うこととしております。委員がご指摘の通り、事業によっては事前調査を実施したり、あるいは事業の実施結果を踏まえた上で対象を拡充するなどができないか、こういったことも評価の仕組みの見直しの中で検討して参りたいと考えております。

事業をビルドアンドスクラップする仕組みとして検討していただきたいと思います。

エビデンスベースの政策サイクルを機能させるには政策等の成果の把握と、その他評価の方法に関する調査及び研究を推進するための体制を整備する必要があると考えます。

区民意識調査などは定点観測として企画課が行い、そのほかの調査については個別計画の作成及び見直しなどのタイミングで担当部署が行なっていると思いますが、30年度に中野区が実施した調査と、担当部署について確認させてください。

企画課長:昨年度、区が実施した区民むけの調査としましては5つ認識しておりまして、中野区民意識実態調査を企画部が、一人暮らし高齢者等確認調査を地域支えあい推進部が、健康福祉に関する意識調査を健康福祉部が、中野区子ども・子育て支援事業計画(第2次)策定に伴うアンケート調査分析業務を子ども教育部が、区民移動実態調査に関するアンケート調査を都市基盤部が実施しております。

区民意識調査などは定点観測として企画課が行い、そのほかの調査については個別計画の作成見直しなどのタイミングで担当部署が行なっていると思いますが、区が実施する調査を政策目標の測定に戦略的に活用するべきだと考えます。また調査の信頼性を担保するとともに、データを有効活用するために、企画部主導で調査を実施すべきと考えるがいかがでしょうか

企画課長:これまで区が実施しました調査につきましては、所管部署において調査対象や調査項目などを定め施策の基礎資料として用いるほか、施策目標の設定や行政評価の成果指標等に活用してきたところです。エビデンスベースに基づく政策形成にむけましては、共通の課題認識に基づいた設問設定や制度の高い総合的な分析などを課題として抱えております。今後も、区民サービスの向上に向けた各種調査の実施形態やデータの分析手法につきまして研究を進め、さらなる充実強化を図って参りたいと考えております。

組織改正も伴うことだと思いますので、具体的にすぐに進めるのは難しいと思いますが、エビデンスベースの政策サイクルを回す司令塔としての機関の設置なども検討いただければと思っております。

最後に総務省が実施した『地方公共団体における行政評価の取組状況等に関する調査結果』によると、行政評価の課題として最も回答が多かったのが行政評価事務の効率化です。これまで細かく行政評価の仕組みについて言及してまいりましたが行政評価は手段であって、業務の負担となり効率性が低下したら本末転倒とも言えます。事務事業評価中心にシフトすることで評価の負担が増加することが見込まれます、効率化する方法は検討されていますか?

業務改善課長:今までお答えしまいた評価の対象とする事業の優先順位ですとか、事業の特性による指標の設定、事業の性格による評価基準の設定などを検討する、これ自体が効率化にもつながると思いますし、また評価事務の効率化、事務の煩雑さの経験の視点も、合わせて検討していくことで効率化を図って参りたいと考えております。

事務事業評価が進むことで事業の課題が明らかになり、建設的な議論が進んでいくものと考えております。私自身も色んな失敗をしてきましたが、その結果をしっかり受け止めて、課題と原因を分析し、仮説を検証する過程で手応えを感じたり、成長につながったと実感しています。行政経営の効率化や、事業の質を高めるためにも、評価、改善は非常に重要です。しっかりとした事務事業評価を作っていただければと思います。ありがとうございました。

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